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財稅專家：合理界定事權(quán)是財稅改革的首要環(huán)節(jié)

發(fā)布者：　　發(fā)布時間：2014-01-17　　閱讀：2983次

建立現(xiàn)代財政制度，是十八屆三中全會確立國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化總體要求而帶出的重要內(nèi)容之一。
財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。為此，十八屆三中全會提出“完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率”的原則，為今后的現(xiàn)代財政制度建設(shè)和財稅體制改革指明了方向。
財政部財政科學(xué)研究所所長賈康近日就此接受采訪。他指出，今后一段時期，財政改革的核心任務(wù)，在于完成頂層設(shè)計之下無可回避的配套改革，為完成經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型提供“以政控財，以財行政”的有效制度供給。
財稅是經(jīng)濟體制改革先行者和突破口
記者：三中全會公報用較大篇幅對財稅改革問題進行了完整的闡述，該如何理解財稅改革在系列改革命題中所處的地位？
賈康：財政既涉及強國之道，又與富民之道息息相關(guān)，在富民與強國的平衡中起決定性作用。我國經(jīng)濟持續(xù)30多年高速增長，與財稅改革的推進密不可分，在幾輪重大的經(jīng)濟體制改革中，財稅改革都成為先行者和突破口。財稅問題實質(zhì)是公共資源配置體系與機制問題，具有“牽一發(fā)而動全身”的聯(lián)動效應(yīng)。特別是，財稅改革關(guān)聯(lián)一系列改革中的攻堅克難與協(xié)調(diào)配套，服務(wù)和支撐改革全局，新一輪財稅改革定有實質(zhì)性進展。
記者：在《決定》提出要建設(shè)現(xiàn)代財政制度的背景下，“實質(zhì)性進展”是什么？
賈康：《決定》有一個前所未有的表述，即建立現(xiàn)代財政制度，而財政改革的核心任務(wù)，在于完成頂層設(shè)計之下無可回避的配套改革，為完成經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型提供“以政控財，以財行政”的有效制度供給。
財政改革牽一發(fā)而動全身，需要政府轉(zhuǎn)型與之相配套。例如，如何以“扁平化”和“大部制”為導(dǎo)向改造政府通盤架構(gòu)，進而如何界定、劃分各級政府事權(quán)，如何按照公共財政的要求進行系統(tǒng)性的財政制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新與技術(shù)創(chuàng)新。
要注意的是，在《決定》深化財稅體制改革舉措中，“完善立法”位列首位。因此，除加快修訂預(yù)算法、推進稅收立法等財稅法治化進程外，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度等配套改革也至關(guān)重要。以后司法系統(tǒng)應(yīng)該將地方政府剝離開經(jīng)濟案件的審判。如果不剝離，地方司法系統(tǒng)有這樣的審判權(quán)，那么它的地方保護主義利益取向和地方局部觀念，會以各種各樣的形式影響它對經(jīng)濟案件判決的公正性。
繼續(xù)推動財政體制扁平化改革
記者：如何理解《決定》提出的完善稅收制度，事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度？
賈康：在財政層級扁平化改革框架下，事權(quán)，亦即政府職能體現(xiàn)了支出責(zé)任的合理界定與劃分，是深化財稅改革的始發(fā)環(huán)節(jié)。分稅制財政體制內(nèi)容包括：事權(quán)劃分、收入劃分和支出及轉(zhuǎn)移支付三大部分內(nèi)容。其中反映政府職能合理定位的事權(quán)劃分是財權(quán)和財力配置與轉(zhuǎn)移支付制度的大前提。
只有各級政府間事權(quán)劃分合理化，支出責(zé)任才可能合理化，才可以進而討論如何保證各級財力既不多也不少，即“財權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)，財力與事權(quán)相匹配”的可行方案。把某類事權(quán)劃分給某級政府，不僅僅意味著該級政府要承擔(dān)支出責(zé)任，更要對公共產(chǎn)品的質(zhì)量、數(shù)量和成本負(fù)責(zé)�！笆聶�(quán)”和“支出責(zé)任”兩個概念其實并不完全等同，支出責(zé)任是事權(quán)框架下更趨近于“問責(zé)制”與“績效考評”的概念表述。公共財政的本質(zhì)要求是在“分錢”和“花錢”的表象背后，帶來對公共服務(wù)責(zé)任的合理有效制度規(guī)制，以尋求公共利益最大化。
從財政體制的改革大思路看，應(yīng)該在省直管縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革的基礎(chǔ)上，繼續(xù)推動財政體制扁平化改革，爭取使五級財政框架扁平化到三級框架。在“三級框架”內(nèi)，按照“一級政權(quán)、一級事權(quán)、一級財權(quán)、一級稅基、一級預(yù)算、一級產(chǎn)權(quán)、一級舉債權(quán)”的原則，構(gòu)建起財權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)、財權(quán)與事權(quán)相匹配、中央與省兩級自上而下轉(zhuǎn)移支付加必要的橫向轉(zhuǎn)移支付的財稅體制。
首先，每一級政權(quán)都有一級合理的事權(quán)，進而應(yīng)表現(xiàn)為由粗到細(xì)動態(tài)優(yōu)化的三級事權(quán)明細(xì)單。接著，要有三級合理配置的財權(quán)，進而要形成三級現(xiàn)代意義的預(yù)算，使之公開、透明，并發(fā)展公眾參與、接受社會監(jiān)督。構(gòu)建以房地產(chǎn)稅和資源稅為主的地方稅體系，逐漸減少中央與省市縣之間的稅收共享成分，使各級政府擁有穩(wěn)定的支柱財源。在這種情況下，地方可以追求與市場經(jīng)濟、可持續(xù)發(fā)展客觀要求相契合的績效，也可以規(guī)范地?fù)碛信e債權(quán)和產(chǎn)權(quán)。
記者：《決定》指出要發(fā)揮中央和地方兩個積極性。
賈康：是的，發(fā)揮好中央、地方兩個積極性，就需要進一步改革完善1994年以來實施的分稅分級管理的財稅體制，推進省以下分稅制改革，保證各級政府擁有本級財政的主體稅種，建立各級政府支出責(zé)任與收入能力相適應(yīng)的財稅體制，盡快實現(xiàn)地方事權(quán)和財權(quán)的統(tǒng)一。應(yīng)按照財權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)的原則，對現(xiàn)行劃分不合理的收費項目進行調(diào)整。對于事權(quán)已全部下放到地方的收費，應(yīng)將收入也全部劃給地方，中央不再參與分成，保證地方履行事權(quán)的資金需要。對國有資產(chǎn)的經(jīng)營收益和資源性收入，都要按照所有者權(quán)益的原則將其劃歸相應(yīng)層級財政。
與此相適應(yīng)，要求一方面改革中央財政轉(zhuǎn)移支付制度，實行舉債權(quán)與債務(wù)審批權(quán)的適當(dāng)分離。另一方面，需要培養(yǎng)地方穩(wěn)定可靠的稅源，以此來調(diào)整地方施政慣性，實現(xiàn)重視財政稅費來源與重視民生需求相一致，重視短期效益與重視長遠(yuǎn)利益相結(jié)合，實現(xiàn)與中央調(diào)控的進一步協(xié)調(diào)。
稅改目標(biāo)取向應(yīng)提高直接稅比重
記者：“結(jié)構(gòu)性減稅”是我國財稅改革的重要方向，相對應(yīng)的稅制改革將是怎樣的？
賈康：進一步深化我國稅制改革，其原則應(yīng)是處理好四方面關(guān)系：第一，稅制改進需要和通盤配套改革形成緊密的互動關(guān)系。第二，稅制改革需要和加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式密切結(jié)合。中國經(jīng)濟的根本出路是在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，這需要稅收制度與之相配合。第三，稅制改革要和優(yōu)化分配格局、調(diào)整分配關(guān)系配套。第四，稅制改革要和走創(chuàng)新型道路、發(fā)揮科技第一生產(chǎn)力作用相呼應(yīng)。節(jié)能環(huán)保的兩型社會建設(shè)、科技成果的產(chǎn)業(yè)化、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和普遍的企業(yè)創(chuàng)新活動的勃興，都應(yīng)配之以稅收支持。
來自這四個方面的客觀要求，落實在稅制優(yōu)化本身的表現(xiàn)上，可以歸結(jié)為三個主題詞――結(jié)構(gòu)性減稅、特定稅種稅負(fù)有減有增、結(jié)構(gòu)性增稅�？傮w來看，今后我國稅制改革的目標(biāo)取向應(yīng)當(dāng)是：適當(dāng)逐步降低間接稅比重，積極穩(wěn)妥提高直接稅比重，實現(xiàn)結(jié)構(gòu)性減稅與結(jié)構(gòu)性增稅的優(yōu)化平衡，從而建立一個既能滿足政府財力正常需求，又能適應(yīng)經(jīng)濟變化、體現(xiàn)國家產(chǎn)業(yè)政策和技術(shù)經(jīng)濟政策要求，滿足優(yōu)化分配格局等社會迫切需求的稅收制度體系。

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